درادامه تدوین مقرراتی جهت کنترل توسط دول صاحب بندر براساس پیشنهاد کشورهای عضو جامعه اقتصادی اروپا جهت رعایت استانداردهای ایمنی و جلوگیری از آلودگی دردریا مجمع سازمان دریایی بین المللی قطعنامه «روش کنترل کشتیها»۱ را تصویب نمود که درآن اعمال کنترل برکشتیها دربنادر این دول بر عهده دولت صاحب بندر نهاده شده بود. دراین پیشنهاد دوعامل مهم موردتوجه قرار گرفته بود: اول آنکه اقدام توسط دولت صاحب بندر نه فقط یک حق، بلکه یک وظیفه محسوب میگردید و دوم اینکه دولت صاحب بندر مجاز بود که اطلاعات لازم و ضروری درمورد کشتیها را در اختیاردیگر دولتهای بندری که ممکن است محل عبورکشتی قراربگیرند، قرار بدهد.۲
در۲ مارس ۱۹۷۸ مقامات دریایی کشورهای ساحلی دریای شمال درشهر لاهه یادداشت تفاهمی را امضا نمودند که به موجب آن شرایط کلی وعمومی نظارت وکنترل برکشتیهای ناقض قوانین ایمنی مشخص شده است و ازجانب دیگر یک سیستم تبادل اطلاعاتی هماهنگ درمورد نتایج حاصل از هراقدام کنترلی انجام شده توسط دولت بندر پیش بینی شده است تا تاثیر برنامه کنترلی و نیز تاثیر بازدارنده آن را برروی صاحبان کشتیهایی که ازشرایط پائینتر ازحد معمول برخوردارند افزایش دهد.۳ در ۲۶ ژانویه ۱۹۸۲ مقامات دریایی چهارده دولت اروپای غربی به ابتکار کشور فرانسه درزمینه اختیارات دولت صاحب بندر، یادداشت تفاهمی را امضا کردند.۴ بنظرمیرسید که دراین بیانیه، گامی فراتر ازکنوانسیونهای موجود درخصوص اختیارات دولت صاحب بندر نهاده شد براین اساس که دریادداشت مذکور، تصریح شده بود که هریک از مقامات امضا کننده، متعهد میشود که سیستم موثری را برای کنترل بنادر درنظر بگیرد. تا بدین طریق اطمینان حاصل نماید که کشتیهایی که به بنادرآنها وارد میشوند منطبق با شرایط ایمنی مندرج درکنوانسیونهای مربوطه که درمورد جلوگیری ازآلودگی ناشی ازکشتیها وجود دارد، میباشند. هدف ازاین اقدام این بود که نحوه کنترل کشتیها دربنادراروپایی بهبود یافته و کشتیهای پایینتر از شرایط عادی مشخص وکنترل شوند.

کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها
تحت این کنوانسیون، دولت صاحب پرچم دارای مسئولیت بیشتری درجهت تضمین صحت تطابق کشتیها با استانداردهای بین المللی گردید. این امر توأم شد با امکان اعمال محدود فشار ازطریق دول صاحب بندر و ساحل برای تحمیل استانداردهای بین المللی برروی کشتیهایی که درآبهای آنها و یاآبهای بین المللی درحال کشتیرانی هستند. علاوه برماده ۹۴ این کنوانسیون که درآن امکان بازرسی و نظارت بردولت صاحب پرچم، توسط دول دیگر پیش بینی شده است. ماده ۲۱۸ کنوانسیون مذکور نیز درمورد مسئولیت دولت صاحب بندر بر کشتیهایی که مقررات و قواعد بین المللی مربوط به مبارزه علیه آلودگی را نادیده گرفته باشند بحث مینماید وبه این دولتها اجازه میدهد که هرگاه عوامل مستندی که دال برعدم رعایت مقررات ایمنی و استانداردها توسط کشتیها مشاهده نمایند، به اقدام علیه این کشتیها مبادرت ورزند. ۱ درواقع مفاد کنوانسیون مذکور درمورد شرایطی که مربوط به استانداردهای کشتی میشود، سعی مینماید که ضررهای ناشی از ثبت آزاد را تقلیل بدهد و دراین زمینه تلاش مینماید که به وسیله دادن مسئولیت به دولت صاحب پرچم وفشارآوردن به آنها از طریق دولت صاحب بندر برای رعایت این موارد به ایمنی ناوبری و نظم در دریای آزاد کمک نماید، بدون شک این موضوع به اقتصاد سیستم ثبت آزاد فشار وارد آورده و به نفع کشورهای سنتی دریایی تمام میشود وصاحبان کشتیها به تدریج توسط دولت صاحب پرچم ویا بندر درفشار قرار گرفته وملزم میشوند که تحت همان استانداردهایی قرارگیرند که درسیستم ثبت معمولی وجود دارد. به این ترتیب یکی از محسنات اقتصادی ثبت آزاد ازبین میرود. بعلاوه با توجه به وظایف دولت بندر، بسیاری از جاذبههای مربوط به انعطاف اداری که درثبت آزاد وجود دارد کاهش یافته وکشورهای ثبت آزاد به منظور منطبق شدن با تعهدات بین المللی خود، مجبور خواهند بود که جهت به وجود آوردن یک ساختار اداری برای کنترل استانداردها هزینه نمایند و بالطبع مهمترین فاکتور یعنی قلت هزینه برای پایه گذاری سیستم ثبت آزاد از بین خواهد رفت.
بی اثربودن برنامه کنترل دربنادر
مکانیسمهای کنترلی بنادر به دلایلی چند مفید نبوده و کارآیی لازم را نداشت: اولاً تصادفات و سوانح دریایی که بعد از اتخاذ این روش روی داد به وضوح این واقعیت را نشان داد که متد اعمال کنترل توسط دولت بندر بر روی کشتیها نمیتواند زیاد موثرباشد. اتخاذ این متد مشکلات ناشی ازثبت آزاد را نیز نتوانست حل کند چرا که مسئله تشخیص هویت واقعی مالکین و بالطبع مشکل شناسایی مدیران و اداره کنندگان کشتی هنوز وجود داشت.
ثانیاً کنترل توسط دولت بندرتضمین اجرایی نداشته و بیشترفقط جنبه اخطار و اعلان به دولت پرچم را دارد ودرواقع اقدامات دولت صاحب بندرکامل کننده است ونه بازدارنده. که دراین خصوص با عنایت به اینکه دولت صاحب پرچم کنترل دقیقی بر روی صاحبان و بهره برداران کشتیهای تحت پرچم مصلحتی را ندارد لذا این مکانیزم نیز نتوانست بر مشکل غیراستاندارد بودن و عدم ایمنی درکشتیهای ثبت آزاد فائق آید.۱ ازموارد دیگری که بایستی مورد توجه قرارگیرد این است که دول صاحب بندر نمیتوانند مستقیماً برعلیه صاحبان کشتی عمل نموده و آنها را ازانجام ریسکهایی که منجر به وقایع و حوادث دریایی میشود، منع نمایند. بنابراین روش کنترل کشتیها توسط دول صاحب بندر که توسط سازمان دریایی بین المللی و سازمان بین المللی کار ارائه شده بود، به نحو بارزی آشکارساخت که اقدامات دول صاحب بندر بایستی با اقدامات ملی اتخاذ شده توسط دول صاحب پرچم کامل وتوام گردد تا موثر واقع شود.۱ دراین راستا، بایستی از عوامل اقتصادی که بدون تردید درعدم موفقیت این متد موثر بوده نام برد دروهله اول هزینه های ناشی از اقدامات کنترلی و بازرسی توسط دولت بندر درحدی بود که عملاً مانع ازآن میشد که مقامات بندری به اعمال کنترل برکشتیها درحد وسیع و دقیقی دست بزنند. همچنین اقداماتی که برای تامین منابع مالی این عملیات، توسط مقامات بندری و درجهت افزایش درآمدهای آنها درنظرگرفته شده بود بر این مبنا بود که نباید هزینه های بازرسی و کارشناسی کشتیها به عهده مالیات دهندگان دولت کنترل کننده قراربگیرد و عمدتاً توافق شده بود که هزینه ناشی ازکنترل بر عهده کشتی که اشکالات ومسائلی درآن مشاهده شده بود، قرار بگیرد به صورتی که کل مخارج بازرسی ها تامین شود. ۲
بدین لحاظ این روش تامین هزینه کنترلی همواره این خطررا بدنبال داشت که ترافیک کشتیها به سوی بنادری گسترش یابد که دارای شرایط مناسبتر بوده و درعین حال هزینه کمتری را برای صاحبان و اداره کنندگان کشتی دربر داشته باشند. در نتیجه کنترل کشتیها درحد وسیع و دقیق مغایر با سیاست مقامات بنادردرجهت جلب تعداد بیشتر کشتی به بنادر خود بوده وموجب کاهش درآمد برای دول بندری میگردید. ازسویی دیگرواضح و کاملاً قابل توجیه بود که کشورهای درحال توسعه درقبال عدم دقت کنترل توسط مقامات بندری واکنش مثبتی نشان داده و همواره سکوت اختیار نمایند. چرا که وضعیت کشتیرانی دراین کشورها طوری بود که از امکانات کمی درمورد تجهیزات کشتیها و خدمه برخوردار بودند بدین جهت بیم آن میرفت که دقت درکنترل، توسط مقامات بندری مانعی گردد برای رفت وآمد آزاد کشتیهای این کشورها که عمدتاً، بخش اعظم ناوگانهایشان از کشتیهای قدیمی که با معیارها واصول استانداردهای بین المللی مطابقت نداشت تشکیل شده بود. به عقیده این کشورها منصفانه نبودکه آنها تحت کنترل دولتهای صاحب بندر قراربگیرند زیرا که استانداردهای اجتماعی کشتیهای تحت پرچم آنها، پایینتر از سطح استانداردهای پذیرفته شده بین المللی بوده و کنترل توسط دولت صاحب بندر، نهایتاً میتوانست موجب تبعیض شده وممکن بود به طورجدی به کوششهای آنها برای گسترش کشتیرانی ملیشان لطمه بزند.۱
علاوه برآن، دیدگاه این کشورها نسبت به پیشنهاد کشورهای غربی مبنی بر«کنترل توسط دول بندر» این بود که این متد، بایستی به عنوان یک اقدام مفید، مکمل کنترل اعمال شده توسط دولت پرچم محسوب گردد و نباید به عنوان یک اقدام جایگزین بشمارآید.۲ شاید بتوان گفت که علی الاصول کشورهای درحال توسعه تمایل چندانی به کنترل توسط دولت صاحب بندر، چه به لحاظ موارد ایمنی واستاندارد وچه به لحاظ مسئله اعمال حق حاکمیت کشورها نداشتند.کشورهای گروه (د) نیز با این روش از این بُعد برخورد نمودند که اقدامات کنترلی کشتیها دربنادرخارجی، با صلاحیت دولت پرچم درتعارض بوده وبرآن خدشه وارد می سازد. بنابراین از این زاویه، به منزله مداخله درامور سایرکشورها محسوب میگردد. ازآن گذشته به زعم آنها این اقدام جهت حل مشکلات و مسائل کشتیرانی و ناوبری که ناشی ازگسترش و رشد بی رویه ثبت آزاد بود، کفایت نمیکرد و قاعدتاً نمیتوانست نتایج مطلوبی را دربرداشته باشد. با عنایت به جمیع جهات و با علم به اینکه اکثریت کشورهای جهان، با روش کنترلی دول بندر توافق نداشتند و بادرنظرگرفتن مسائل حقوقی مطروحه دراین خصوص وضمن اینکه موارد مالی نیز دراجرای دقیق وکامل این متد، دخالت داشت، بدیهی است که این اقدام نمیتوانست به نتایج مثبت ومطلوبی دست یابد.
بخش چهارم:
کنفرانس سازمان ملل متحد درمورد شرایط ثبت کشتیها
طی مدتهای مدیدی، تنها الزامی که برای دولت صاحب پرچم وجود داشت، عبارت بود از اجرای قطعی قوانین و اعمال کنترل بر روی کشتیهایی که پرچم آن دولت را در اهتراز داشتند. به منظور انجام این الزام، هردولتی وسایل اجرایی را برای انجام مسئولیت خود انتخاب نموده و آن را به کار میبست. اعطای ملیت به کشتیهای تجاری و تثبیت شرایط آن نیز، منحصراً مربوط به مقتضیات هرکشورونظام قضایی دولت صاحب پرچم بود و هردولتی با توجه به قوانین و مقررات ملی خود دراین خصوص اقدام مینمود. اما پس ازمدتی با بروز مشکلاتی درزمینه تابعیت کشتیها، جامعه بین المللی پذیرفت که اجرای این امر میبایست تحت مقررات اساسی، که ازحقوق بین الملل نشأت میگیرد صورت پذیرد و دراین خصوص محدودیتهایی بردولتها اعمال گردد. پس ازآن که تحولاتی درزمینه اعطای تابعیت به کشتیها صورت گرفت و پذیرفته شد که اجرای قطعی مقررات قضایی واعمال کنترل برروی کشتیها، منوط بروجود پیوند حقیقی و واقعی میان کشتی و دولت صاحب پرچم است به نفع جامعه بین المللی بود که دولتها، پرچم خود را تحت شرایط و ضوابطی به کشتیها اعطا نمایند که درعین حال بتوانند به الزامات بین المللی خود درامور اجرای قوانین عمل نمایند.
براین مبنا هدف تمام تلاشهایی که درجهت اعمال محدودیت برحقوق کشتیها صورت میگرفت درقالب حصول اطمینان ازاجرای مقررات قضایی و اعمال کنترل قطعی دولت پرچم برروی کشتیهایی که ملیت خود را به آنان اعطا کرده بود، شکل گرفت. این درواقع ماحصل تلاشهایی بود که ازسوی جامعه بین المللی برای کنترل ثبت آزاد و ایجاد شرایط برای ملزومات قانونی آن صورت گرفته بود که این شرایط موردنیاز قانونی دراسناد متعدد بین المللی، خواستار نوعی «ارتباط واقعی» بین کشتی و دولت ثبت شده بود. ازآنجایی که ازمقوله «ارتباط واقعی» بین کشتی ودولت ثبت، به عنوان مکانیزمی برای محدود نمودن اختیارات دولتها دراعطای تابعیت به کشتی و همچنین کنترل ثبت آزاد، استفاده شده است. بررسی تکوین و تعریف آن اهمیت پیدا میکند.
فصل اول : آزادی دول دراعطای تابعیت
این موضوع که پرچم سمبلی از ملیت هرکشتی است و دراین راستا، وظیفه دولت صاحب پرچم نیز، اعمال حاکمیت بر کشتیهایی است که پرچمش را در اهتراز دارند و به این منظور بایستی «اسناد کشتی»۱ را که دال بررسمیت دادن و صورت قانونی دادن به ملیت کشتی است،منتشر نماید مورد قبول جامعه بین المللی واقع شده است.۲
بر طبق عرف و رویه مورد قبول درحقوق بین الملل سنتی، درابتدا هر دولتی آزادی کامل داشته که پرچم خود را به هر کشتی که مایل است، اعطا نماید و این را به عنوان حق لاینفک حاکمیت خود میدانسته است. این امررا درتصمیم اتخاذ شده، توسط دیوان داوری بین المللی درسال ۱۹۰۵ در مورد لنجهای مسقط که درپی مجوزی که دولت فرانسه به اتباع سلطان نشین مسقط و عمان، مبنی براستفاده ازپرچم این کشور داده بود میتوان دید. رای دیوان به این صورت بود که: «اعطای تابعیت درصلاحیت انحصاری دولت بوده و به خود اومربوط میشود».۳ بنابراین، دراین برهه از زمان موضوع حاکمیت کامل دول مطرح بود و آزادی آنها جهت اعطای ملیت به کشتیهای تجاری به صورت یک عُرف، درحقوق بین الملل سنتی پذیرفته شده بود همانطوریکه بحث شد آزادی عمل دول دراین خصوص، ظهور پرچمهای مصلحتی را به دنبال داشت که استفاده از این نوع پرچمها باعث بروز مشکلاتی درکشتیرانی بین المللی گردیده بود. به دنبال بحثهای حقوقی که عمدتا بر علیه کشورهای ثبت آزاد صورت گرفت، این موضوع مطرح شد، که صِرف عمل ثبت یک کشتی، برای استقرار یک رابطه بین کشتی و دولت صاحب پرچم که ملیت کشتی به وسیله آن شناسایی میگردد، کافی نیست. لذا اقداماتی جهت محدودیت آزادی دول شروع شد. البته تلاش برای محدود کردن اصول سنتی که مربوط به آزادی هردولت جهت تعیین شرایطی که تحت آن اعطای ملیت به کشتیهای تجاری صورت میگرفت، پدیده جدیدی نبود و اقداماتی دراین زمینه از اواخر قرن نوزدهم شروع شده بود. لیکن با ظهور ناوگانهای پرچم مصلحتی دریک طیف وسیع ومسائل ناشی از آن این تلاش به صورت جدیتری بعد ازجنگ دوم بین الملل خود را نمایان ساخت.
به طورکلی دوروش برای تعیین حدود صلاحیت دولتها ووسعت عمل آنها دراعطای ملیت به کارگرفته شد که عبارت بودند از:
۱- ایجاد تدابیری به منظور یکسان نمودن (یکنواخت نمودن) قوانین دولتها.
۲- محدود نمودن حقوق واختیارات دولتها، به وسیله تدوین یک سری اصول عمومی بین المللی و اعمال آن. ۱
الف- اقدامات موسسه حقوق بین الملل
روش اول درسال ۱۸۹۶ به عنوان اولین قدم، جهت کنترل اختیارات دولتها دراین امر، توسط مؤسسه حقوق بین الملل ۱ وسپس درسالهای ۱۹۵۵- ۱۹۵۰ به وسیله کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد۲(ILC) دراولین مرحله ازاقداماتش، بر روی مسئلۀ ملیت مورد استفاده قرارگرفت. یکی ازاقدامات مهم مؤسسه حقوق بین الملل درخصوص شرایط اعطای تابعیت به کشتیها، نزدیک کردن قوانین ملی کشورهای مختلف به یکدیگر بوده است. گزارش سال ۱۸۹۶ این مؤسسه دراین مورد چنین بیان میکند که «هردولتی آزاد است که قوانینی را تعیین نماید که برطبق آن به هرکشتی تجاری ملیتش را اعطا کرده و یا پس بگیرد و این جزء مظاهر حاکمیت دول است. به این منظور قوانین هریک از دول دراین مورد نافذ است ولی نبایستی از اصولی که به وسیله شماری چند از دولتهای بزرگ اتخاذ شده و مورد قبول مؤسسه حقوق بین الملل نیز میباشد، خیلی دور باشد». ۳
به این ترتیب، شرایط اعطای پرچم توسط مؤسسۀ یاد شده که براساس تفاوتهای موجود میان قانونگذاریهای ملی پیشنهاد شد وبراساس دکترین رایج آن زمان یعنی اصل حاکمیت دول وآزادی عمل آنها درارائه ملیت به عنوان یک قاعده عمومی پذیرفته شده بود، مشخص گردید. معهذا، احتمال آن که ملیتی که بدون توجه به برخی از مقررات حقوق بین الملل سنتی توسط یک دولت به کشتی داده میشد مورد شناسایی دول دیگر قرار نگیرد وجود داشت. یک نمونه ازچنین وضعیتی که درگزارش ۱۸۹۶ مؤسسه حقوق بین الملل به آن اشاره شده، عبارت بود از « تابعیت کشتیهای بازرگانی که ملیت آنها براساس قوانین خیلی آزادانهتری نسبت به رویه و اصولی که توسط اکثریت دولتهای بزرگ اتخاذ گردیده، اعطا شده بود، درجنگ دریایی به وسیله دادگاه ویژه مامور رسیدگی، مورد شناسایی واقع نگردید.»۱
موسسه مذکور دریک مطالعه کلی، این مشکل را به وسیله متدی که ازاصول عمومی اتخاذ شده به وسیله اکثریت دول استخراج نموده بود، حل کرد ومواردی را تعیین نمود که قبل از پذیرفتن ملیت توسط کشتی، بایستی رعایت شود. به این منظور مؤسسه پس از مطالعه تطبیقی درقوانین ۱۵ کشور مختلف یک قطعنامه رادرمورد «تحصیل حق برافراشتن پرچم ویا ازدست دادن آن»۲ تصویب نمود. که درآن اصول یکنواخت اقتصادی جهت به دست آوردن تابعیت پیش بینی شده بود این شرایط عبارت بود از:
بیش ازنیمی از مالکیت کشتی به دولت پرچم تعلق داشته باشد ویا بیش از نیمی ازشرکای کشتی از اتباع دولت پرچم و یا دو سوم ازکارکنان کشتی از اتباع آن دولت باشند و دفترکمپانی نیز درمحل ثبت کشتی استقرار داشته باشد. بعدها مؤسسه دریافت که عامل «مالکیت» که به عنوان فاکتوری جهت حق به اهتزاز درآوردن پرچم پیش بینی شده بود، درهرکشوری دارای ویژگیها و قانونمندی خاصی است، لذا، مؤسسه درپی هماهنگ کردن این مورد، با مشکلات زیادی دررابطه با تعریف مالکیت ملی به وسیله هرکشور روبرو شد وبا توجه به تفاوتهای ملی درامر قانون گذاری توسط هریک از دول، دریافت که ایجاد شرایط عنوان شده درقطعنامه، عملی نیست بدین جهت مفاد قطعنامه جدی تلقی نگردید و به این ترتیب اصل آزادی دول دراعطای تابعیت به عنوان یک شرط لازم همچنان باقی ماند و فقط قدرت حاکمیت هریک از دول توسط پیشنهادات مؤسسه که صرفاً به صورت «راهنما و مشاور» باقی مانده بود، قدری تعدیل گردید. ۳
ب- اقدامات کمیسیون حقوق بین الملل
بعد ازجنگ جهانی دوم کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد جهت تدوین قونینی درمورد دریاها، کاربر روی بعضی از تئوریهای اساسی جهت محدودکردن صلاحیت دولتها دراعطای ملیتشان به کشتیهای تجاری و به خصوص برای موارد پرچمهای مصلحتی را شروع نمود. ۱ درمورد اعطای ملیت به کشتیها، شرایطی توسط کمیسیون پیشنهاد گردید. درابتدا، کمیسیون مطرح نمود که دولتها دارای حق مطلق درزمینه اعطای ملیت نیستند و به این منظور درسال ۱۹۵۵ وجود «حداقل عامل ملّی» ۲ را به عنوان یک ضرورت جهت اعطای پرچم به کشتیها لازم تشخیص داد.۳ و اعلام نمود که « حاکمیت وکنترل یک دولت برروی کشتی وقتی میتواند مؤثر باشد که درواقع «عُلقهای» ۴ بین دولت ثبت و کشتی بیشتر از آنچه که صرفاً برمبنای عمل ثبت نهاده شده، وجود داشته باشد.۵ کمیسیون درمورد حق پرچم درماده ۵ پیش نویس اتخاذ شده برای تحقق، «حداقل عامل ملی» موارد زیررا بیان داشت: ۶ هر دولت میتواند شرایطی را برای ثبت کشتیها و حق به اهتزاز درآوردن پرچمش درقلمرو خود به وجود آورد.معهذا به منظور شناسایی ملیت یک کشتی توسط دول دیگربایستی شرایط تحقق پذیرد که عبارت است از:
۱- کشتی درمایملک آن دولتی باشد که تحت پرچم آن حرکت میکند.
۲- بیش از نیمی از سرمایه به اتباع آن دولت متعلق باشد.
۳- یا نوعی شرکت که درآن اکثریت شرکا دارای ملیت آن دولت بوده و یا درآنجا اقامت داشته باشند.
۴- با یک شرکت مشترک که تحت قوانین آن کشورخاص شکل گرفته و دفتر ثبت شدهاش درداخل قلمرو دولت پرچم باشد و تحت آن به کارمشغول شود.
بحث درخصوص شرایط اعطای ملیت که درداخل کمیسیون حقوق بین الملل شروع شده بود براساس دو دیدگاه کاملاً متفاوت قرارداشت. مکتب سنتی که عقیده داشت حق حاکمیت یک کشور برمبنای حق نامحدود آن برای تعیین شرایط جهت ثبت کشتیها و ارائه حق به اهتزاز درآوردن پرچمشان است. پیروان این مکتب سعی درایجاد یک قاعده عمومی برای ملیت داشتند، که شامل این اصول گردد. درمقابل نظریه مدرن براین محور بود که اصول حقوق بین الملل میتواند محدودیتهایی را برروی حق حاکمیت یک کشور ایجاد نماید. بنابراین دامنه آزادی یک دولت برای تنظیم شرایط ملیت بستگی به حضور این اصول دارد. لذا تئوری سنتی از نظرات مدافعان ثبت آزاد حمایت کرددرحالیکه دکترین مدرن به کمک مخالفان آن درآمد. ۱ نظریه مدرن درپیش نویس کمیسیون حقوق بین الملل درسال ۱۹۵۵ که صحت ثبت را براساس وجود یک ارتباط اقتصادی بین کشور ثبت کننده و کشتی حمل کننده پرچمش میدانست، منعکس گردید. ضوابطی که درپیش نویس اتخاذ شده به عنوان شروطی برای شناسایی ملیت کشتیها درنظرگرفته شده بود مشکلاتی را پیش آورد و تلاش جهت یافتن نوع مصالحه و سازش بین ملزومات متفاوت ملی کشورهای مختلف به منظور دستیابی به یک استاندارد تعیین شده درمورد «ملیت مالکین» ، به دلیل تعدد تعاریف مختلف، به ثمر نرسید و رویه سال ۱۸۹۶ همچنان به قوت خود باقی ماند.۲
۱- تکوین ارتباط واقعی
درسال ۱۹۵۶ بعد از رای دیوان بین المللی دادگستری درمورد قضیه نوته بام۱ واژه ارتباط واقعی دررابطه با اعطای ملیت به کشتیها مطرح ووارد مباحث کمیسیون حقوق بین الملل شد.۲
نوته بام که یک تبعه آلمانی بود بین سالهای ۱۹۰۵ تا ۱۹۴۵ مقیم گواتمالا بود درطی جنگ دوم جهانی او درگواتمالا بازداشت شده و اموالش مصادره گردید. بعد از سال ۱۹۴۵ تبعه لیختن اشتاین شد وبه آنجا رفته و تا فوتش درآنجا بود. درسال ۱۹۵۱ از طرف وی دولت لیختن اشتاین ادعایی را برای جبران خسارات وارده به او دردیوان بین المللی دادگستری مطرح نمود. دیوان درسال ۱۹۵۵ بدین صورت رای داد که «اگرچه اصول حقوق بین الملل هیچ محدودیتی را دراعطای ملیت یک کشور به تابعین کشورهای دیگراعمال نمیکند، معهذا به منظوراینکه ملیت اعطا شده به وسیله دول ثالث شناسایی گردد، بایستی یک ارتباط واقعی بین فردو دولت برقرارباشد. درمورد فرد ارتباط واقعی به وسیله بررسی اتصال حقیقی روحی او به دولت مربوطه مشخص خواهد شد. ملیت یک اتصال قانونی است که دراساس خود یک حقیقت اجتماعی را در بردارد.»۳ بنابر این دیوان اعلام نمود که اگرچه لیختن اشتاین حق حاکمیت داشته و میتواند تابعیت خود را به هرشخصی اعطا کند ولی این عمل موجب به وجود آوردن تعهداتی خارج از مرزهای این کشور نخواهد شد و سبب الزام کشورهای دیگر برای اعطای حقوقی نخواهدگردید. و اضافه نمود که «تابعیت عبارت از یک ارتباط واقعی از وجود منافع و احساسات مشترک به همراه حقوق و وظایف دو طرفه و متقابل است. بنابراین، اگر دولتی مدعی حمایت دیپلماتیک ازیکی از اتباع خود شده باشد تابعیت باید جلوهگر وجود وابستگی عملی (ارتباط واقعی) بین فرد ودولت باشد»۱ از رای دادگاه دردعوای نوته بام استنباط میشود که «دیوان معیارتشخیص تابعیت را مبنی بر وجود یک پیوند مؤثر واقعی بین فرد حفاظت شده و دولت حافظ میداند به بیان دیگر، تابعیت به وسیله کشورهای دیگر فقط زمانی شناسایی میشود که این شرط وجود داشته باشد».۲بدین ترتیب، عبارت ارتباط واقعی از یک متنی که غیرمربوط به مسئله کشتیرانی بود استخراج شده و درکمیسیون حقوق بین الملل مورد بحث قرارگرفت. متعاقب آن انگلستان و هلند نیز شرایطی را درمورد اعطای ملیت به کشتیها درکمیسیون مذکور پیشنهاد کردند. هلند موضوع ارتباط واقعی را به نوعی فرموله شده بدین گونه بیان نمودکه: «هردولتی بایستی شرایط را برای ثبت کشتیها درقلمروش تعیین نماید، معهذا، به منظورشناسایی ملیت کشتی، به وسیله دول دیگر لازم است یک ارتباط واقعی بین کشتی و دولت ثبت وجود داشته باشد».۳
پیشنهاد انگلستان چنین بود که «یک کشتی ملیت دولتی را دارد که مجازاست پرچمش را به اهتزاز درآورد و هنگامی این ملیت به وسیله دول دیگر شناسایی میگردد که تحت قوانین ملی و حقوق بین الملل، دولت پرچم اعمال موثر قضایی و کنترل برروی کشتیهایی که پرچم آن دولت را در اهتزاز دارند، انجام دهد. ۴ به این ترتیب هلند وجود ارتباط واقعی و انگلستان وجود کنترل مؤثر قضایی برروی کشتی را ملاک شناسایی ملیت آن دانستند. سرانجام، اصل «ارتباط واقعی» به عنوان شرطی برای شناسایی ملّیت کشتیها توسط کمیسیون پذیرفته شده و درسال ۱۹۵۶ دررابطه با حق پرچم ماده زیر،جهت تصویب به کنفرانس ژنو ارائه شد:
«هردولتی باید شرایطی را برای اعطای تابعیت خود به کشتیها و برای حق به اهتزاز درآوردن پرچمش تعیین نماید. معهذا به منظور شناسایی ملیت کشتی به وسیله دول دیگر، بایستی یک ارتباط واقعی بین دولت ثبت وکشتی وجود داشته باشد.»۱ بدینگون ارتباط واقعی درماده ۲۹ پیش نویس کمیسیون حقوق بین الملل درسال ۱۹۵۶ مطرح گردید. افزون چنین پیش شرطی به طورعمده تحت تاثیر تصمیم دادگاه درمورد نوته بام قرارداشت. این مطلب اساس بحث کنفرانس ژنو درمورد دریای آزاد برای حل مشکل ملیت کشتیها قرارگرفت. ضمن آنکه پیش نویس اخیر، موضوع «ارتباط اقتصادی» مطروحه دربیانیه ۱۹۵۵ کمیسیون حقوق بین الملل را به نفع «ارتباط واقعی» رد کرد و صحت ثبت رامشروط بروجود یک «پیوند ذاتی» نمود.
۲- کنوانسیون ۱۹۵۸ ژنو مربوط به دریای آزاد
کوشش برای محدود کردن آزادی عمل دولتها دراعطای ملیتشان به کشتیهای تجاری دراولین کنفرانس سازمان ملل متحد درمورد تعیین حقوق دریای آزاد که درژنو تشکیل شده بود، شکل گرفت. ماده ۲۹ از طرح مقدماتی درمورد ملیت کشتیهای تجاری که توسط کمیسیون حقوق بین الملل تهیه شده بود، مورد بررسی قرارگرفت. سرانجام کنفرانس یک نوع تغییریافته ازماده مذکور درمورد حق پرچم تحت ماده ۵ را بشرح زیرمورد تصویب قرارداد:
«هردولتی بایستی شرایطی را برای اعطای ملیت خود به کشتیها به منظورثبت آنها تعیین نماید کشتیها دارای تابعیت کشوری خواهند بود که حق برافراشتن پرچم آن را دارند و میبایستی بین کشتی و دولت پرچم یک ارتباط واقعی وجود داشته و دولت ثبت به طور موثری قوانین وکنترل خودش را درزمینههای فنی واجتماعی برروی کشتی که پرچمش را دراهتزاز دارد اعمال نماید.»۱ این شکل جدید ماده پنج بیان کننده دو تغییر از فرمول ماده ۲۹ کمیسیون حقوق بین الملل بود یکی ازتغییرات، شامل عناصری از قضاوت وکنترل بود که بازتابی از پیشنهاد انگلستان در سال ۱۹۵۶ بود و تغییر دیگر، حذف شرطی بود که مسئله شناسایی ملیت را منوط به وجود ارتباط واقعی میدانست. زیرا که رسیدن به توافق برای شمول این شرط درکنفرانس غیرقابل وصول بود.۲ ماده ۲۹ از پیش نویس، موضوع بحثهای زیادی بین هیئتهای شرکت کننده در کنفرانس قرارگرفت. به طورکلی بیشترین اشکالات ازماده مذکور به جهت ابهام و تردیدی که می توانست مسئله ارتباط واقعی درحقوق بین الملل موجود وارد کند، گرفته شد. چرا که معیار عملی برای تشخیص این مقوله دردست نبود. کمیسیون درسال ۱۹۵۵ یک معیارعملی، برای وجود ارتباط واقعی پیش بینی نموده بود اما درپیش نویس نهایی، عملاً به این نتیجه رسید که ارائه معیار مشخصی مقدورنیست از طرف دیگر شناسایی ملت کشتیها که منوط بروجود ارتباط واقعی دانسته شده بود، توسط اکثریت شرکت کنندگان درکنفرانس به این دلیل که تعریف روشنی از ارتباط واقعی ارائه نگردیده بود، رد شد. ضمن اینکه به نظر میرسید که اختیاراتی درزمینه تشخیص وجود آن به کشورهای دیگر داده شده بود. بنابراین مسئله شناسایی ویا عدم شناسایی هویت یک کشتی نیز تابعی از برداشتها ومعیارهای هردولتی ازاین واژه میشد که خود منطقی بنظر نمیرسید علاوه برآن، عدم شناسایی ملیت کشتی ممکن بود مسائلی را در رابطه با حقوق بین المللی مالکیت خصوصی ایجاد نماید.۳ بنابراین قراردادن شناسایی ملیت براساس وجود ارتباط واقعی که خود موضوعی مبهم بود، غیرمنطقی به شمارمیرفت. انتقاد دیگری که برمقوله «ارتباط واقعی» وارد شده بود از زاویه شک و تردید، مبنی برامکان استفاده از اصول نوته بام دررابطه با مسائل کشتیرانی بود. براین اساس بعضی از نمایندگان معتقد بودند که اصل تساوی درحاکمیت دولتها که خود یکی از الزامات پایهای درحقوق بین الملل است، اساس تمام تعهدات بین المللی را تشکیل میدهد. استنباط از این اصل بر این محور استواراست که هردولت دارای حاکمیت اجازه دارد که مسائل داخلی خود را به گونهای که تضمین کننده بهترین منافع اوست، سازمان دهد. ارائه ملیت خواه به یک شخص ویا یک کشتی و یا یک اتحادیه درمحدوده اختیارات قانون گزاری یک دولت قراردارد. درمورد کشتیها مکانیزمی که ازطریق آن تابعیت ارائه میشود، همان ثبت است. به این ترتیب هرتلاشی برای محدودکردن و یا استانداردکردن بیتشتر ثبت کشتیها و ملزومات این ثبت لزوماً با مصالح داخلی یک کشور تداخل میکند. دولتها میتوانند تصمیم بگیرند که درچه شرایطی به کشتیهای تجاری ملیتشان را اعطا نمایند واین منتج از اصل حاکمیت دولتهاست. مطرح شدن ارتباط واقعی، مشکل را وخیم تر میکند زیرا که یک چنین ملزوماتی یک نوع دخالت درمصالح یک دولت مستقل محسوب میگردد. در نتیجه استناد به رأی «نوته بام» موجب تداخل در حاکمیت دولتها میگردد. دراین راستا «بوسک» و «مک دوگال» که ازطرفداران حق حاکمیت دول هستند بحث میکنند که «بخاطر قطعیت نظم دردریای آزاد، تنها شکل قابل قبول بین المللی همان ثبت کشتیها است که ازطریق پرچم واسناد معتبر تضمین می شود».۱ با عنایت به موارد ذکر شده، جمله مشکل آفرین «عدم شناسایی» ازماده ۵ برداشته شد و جمله «شرایط اعمال قوانین به صورت موثر واعمال کنترل برروی کشتی توسط دولت پرچم جایگزین آن گردید و همچنین نوع مصالحه درمورد تعریف ارتباط واقعی به دست آمد، بدین معنا که دراصل این واژه تعریف نشده و مبهم باقی ماند. تاثیر تغییرات قانون پرچم نسبت به طرح کمیسیون حقوق بین الملل درسال ۱۹۵۵ موضوع بحثهای وسیعی به صورت آکادمیک گردید «بوسک» عقیده دارد که ماده پنج شبیه مسئله نوته بام نیست به این دلیل که اولاً ماده پنج تاکید را ازکشتی وصاحب کشتی به دولت صاحب پرچم منتقل میکند و این به عهده دولت خواهد بود که ارتباط لازم را ازنظر اجرای قوانین به صورت صحیح و همین طور سازماندهی موثر برای اعمال نظریاتش ایجاد کند.درثانی ایده اصلی نوته بام که همان مسئله عدم شناسایی ملیت درصورت عدم وجود یک ارتباط واقعی بود، دراجلاس نهایی کنفرانس ژنو رد شده است. ۱ «ازآنجایی که کنفرانس نهایتاً پیش نویس کمیسیون حقوق بین الملل را رد نمود. میتوان چنین نتیجه گرفت که هیچ کشوری نمیتواند به نقد شرایطی که حاکم بر اعطای پرچم به وسیله دولت دیگر است، بپردازد ویا اینکه اعطای این پرچم را شناسایی ننماید تنها مورد استثنا که درماده ۶ پاراگراف ۲ کنوانسیون ژنو درمورد دریای آزاد و همین طور ماده ۹۲، پاراگراف ۲ کنوانسیون ۱۹۸۲ وجود دارد، این است که در موقعیکه یک کشتی تحت پرچم دو و یا چندین کشور حرکت کرده و ازآنها برطبق مصلحت استفاده میکند دولتها میتوانند ازشناسایی این پرچمها خودداری نمایند.۲ درمورد تاثیر تصویب ماده ۵ کنوانسیون بعضی از صاحب نظران براین باورند که «افزودن اینکه دولت باید به طور موثر قوانین خود را درمسائل اداری تکنیکی واجتماعی اعمال نماید چون این موارد به صورت شرطی برای ثبت تعیین نشده و مهمتر اینکه هیچ مقابلهای درصورتی که دولت مربوطه قاصر از اعمال قوانین و کنترل باشد، پیش بینی نگردیده است، بنابراین علیرغم زبان این کنوانسیون که محدودکننده حقوق دول در رابطه با ثبت و پرچم است، ماده ۵ درعمل آزادی ثبت را که به وسیله مکتب سنتی ترویج میشود به اجرا می گذارد». ۱ ضمن آنکه دراین کنوانسیون مشخص نگردید که فقدان ارتباط واقعی بین کشتی و دولت پرچم، چه خواهد بود، نتیجتاً عنوان ارتباط واقعی ضربه خیلی کمی به ثبت آزاد کشتیها وارد آورد و بنابراین دراین کنوانسیون نه موضوع ارتباط واقعی حل گردید ونه به مشکل ثبت آزاد اشارۀ چندانی شد.
کوشش دیگری که درسال ۱۹۵۹ به وسیله کشورهای دریایی سنتی برای مطرح کردن ثبت آزاد کشتیها وتعریف ارتباط واقعی صورت گرفت درمورد انتخاب اعضای سازمان مشاوره دریایی برای به وجود آوردن یک کمیته ایمنی بود.طبق اساسنامه برای تعیین کمیته ایمنی دریایی «سازمان بین دولتی مشاوره دریایی» ۲ بایستی ۸ عضو از بین کشورهایی که بزرگترین ناوگانها را صاحب بودند انتخاب میگردیدند. اگرچه برپایه تناژ ثبت شده، پاناما و لیبریا این حق را داشتند که عضویت این کمیته را به دست بیاورند ولی یک چنین موقعیتی توسط مجمع سامان مشاوره دریایی به آنها داده نشد. مجمع در واقع امیدواربود که با این تصمیم، عمل پرچمهای مصلحتی را با تقویت ضرورت «ارتباط واقعی» متوقف نماید. لذا تناژ ثبت شده این کشورها را قبول نکرد و اعلام داشت که «منظور تناژ ثبت شده ملی» است. ۳ برخی ازکشورها نیزبراین عقیده بودند که مالکیت بدین معناست که عملاً صاحب کشتی تابعیت آن کشور را هم داشته باشد و بدین ترتیب ثبت کشتی به تنهایی برای این شرط کافی نیست. این موضوع به وسیله ایالات متحده، لیبریا و پاناما که معتقد بودند که ثبت کشتی به مثابه تعیین ملیت آن است مورد مخالفت قرارگرفت. لذا توسط مجمع سازمان مشاوره دریایی از دیوان بین المللی دادگستری خواسته شد که دراین مورد نظر خود را اعلام نماید. دیوان اساس تصمیم خود را برپایه نخستین قسمت ماده ۵ کنوانسیون دریای آزاد قرارداد براین مبنا که «هردولتی باید شرایط را برای اعطای ملیت خود به کشتیها تعیین نماید. لذا ملیت صاحب کشتی و یا کمپانی کشتیرانی و همچنین اندیشه ارتباط واقعی، ابزارهای مناسبی برای تعیین کشورهای صاحب پرچم نمیباشند. معیار تناژ ثبت شده تنها فاکتوری است که به صورت ثابت دررویه بین المللی به کاربرده شده است. درواقع رأی مشورتی دیوان درسال ۱۹۶۰ مبنی بربه رسمیت شناختن پرچمهای مصلحتی بود و درحقیقت این قاعده دیرینه حقوق بین الملل سنتی که ثبت ملاک ملیت است و شرایط آن به وسیله قوانین داخلی هر کشوری تعیین میشود را مورد تأیید قرار داد.۱ دیوان فرض کرد که معیاراصلی ملیت مالکیت ویا صاحبان سهام درکمپانیهای کشتیرانی وضع را پیچیده میکند و لذا تصمیم خود را براساس تناژ ثبت شده گذاشت که ازنظر عملی ودقت کار، قابل اجرا بود. وسعت این تصمیم دیوان به صورتهای مختلفی ارائه شد. بوزک ادعا نمود که این تصمیم ضرورتاً پایانی براندیشه ارتباط واقعی به حساب میآید. تز او به این صورت است که ثبت تنها معیار قبول شده برای احراز ملیت است. این مطلب از طرف گلدی ۲ رد شد و ادعا نمود که «تصمیم دادگاه به دلیل شرایط وجوّ ناشی از بحثهای داخل وخارج از سازمان بین الدولتی مشاوره دریایی درمورد پرچمهای مصلحتی بود.»۳ ارتباط واقعی بار دیگر درکنوانسیون حقوق دریاهای سازمان ملل در سال ۱۹۸۲ در رابطه با ملیت کشتیهای تجاری بازتاب یافت. این کنوانسیون به وضوح سه عنصر ماده ۵ کنوانسیون ۱۹۵۸ را به وسیله قراردادن دو عنصرآزادی ثبت وارتباط واقعی درماده ۹۱ و عنصرسوم یعنی تعهدات کشور ثبت کننده درماده ۹۴ از هم تفکیک میکند.۱ ماده ۹۱ این کنوانسیون درزبانی مشابه ماده ۵ کنوانسیون ۱۹۵۸ را تأیید میکند و از آزادی هرکشور برای تنظیم شرایطی جهت اعطای ملیت به کشتیها نام میبرد. بعلاوه این ماده خواهان وجود یک ارتباط واقعی بین دولت ثبت وکشتی میشود اما مانند ماده ۵ کنوانسیون ۱۹۵۸ از تعریف مسئله ارتباط واقعی قاصراست.
درواقع درکنوانسیون ۱۹۸۲ هیچ تغییری نسبت به اولین کنوانسیون حقوق دریاها درزمینه ملیت کشتیهای تجاری پدید نیامد «قواعدی که به وسیله کنوانسیون مزبور ارائه شده، مبین این امراست که اعمال موثر قوانین قضایی وکنترل یک پیش شرط برای ملیت نیست وبنابر این شکست یک کشور دراعمال قوانین وکنترلش برروی یک کشتی که پرچمش را به اهتزاز درآورده، نمیتواند موجب باطل شدن ثبت آن کشتی گردد. ۲ به هرحال مشکل رابطه ملیت و ارتباط واقعی همچنان درکنوانسیون اخیر حقوق دریاها نیز مبهم باقی ماند زیرا که معلوم نگردید که درمورد یک کشتی نشانه ارتباط واقعی چگونه قابل ارائه خواهد بود و درواقع دوکنوانسیون مذکور درمقابل رای مشورتی ۱۹۶۰ دیوان بین المللی دادگستری نتوانستند قد علم کنند.
بدون تردید اززمانیکه واژه ارتباط واقعی درکنوانسیون ۱۹۵۸ مطرح گردید موجب دگرگونی عمیقی درحقوق بین الملل شد و وسعت عمل وآزادی دول را جهت اعطای تابعیت کشتیها محدود کرد. آنچه که از کنوانسیون ۱۹۸۲ درخصوص این مقوله برمی آید براین اساس است که وجود یک پیوند حقیقی صرفاً با الزام دولت پرچم دراعمال قطعی مقررات قضایی وکنترل خود، تحقق نخواهد یافت. ضمن اینکه این مقوله دیگر به صورت یک تفکرساده نبود، بلکه حالا به صورت یک اصل درحقوق بین الملل مطرح شده بود. بنابراین تحقق آن تلاش جدیدی را ازسوی جامعه بین المللی میطلبید. حاصل این تلاش، کنوانسیون ۱۹۸۶ شرایط ثبت کشتیها بود. نتیجه تلاش بیش از سه دهه انکتاد، که همواره خواستار نوعی شرای هماهنگ برای ارائه ملیت به کشتیها بوده است.
فصل دوم- کنوانسیون سازمان ملل متحد درمورد شرایط ثبت کشتیها ۱۹۸۶
کنوانسیون سازمان ملل متحد درمورد شرایط ثبت کشتیها ازطریق اجماع درتاریخ ۷ فوریه ۱۹۸۶ به تصویب رسید۱ اقدامات مربوط به این کنوانسیون از ۱۶ ژوئیه ۱۹۷۴، طی چهار نشست و تحت نظارت انکتاد انجام شده بود. بعد ازآنه همه گروه ها برسر نوعی شرایط هماهنگ برای ثبت کشتی به توافق رسیدند و اساس این شرایط را ایجاد یک پیوند واقعی وذاتی بین کشتی و دولت ثبت میدانستند،۲ کاربررسی متن تلفیقی پیشنهاد شده ازطرف گروه ها توسط کنفرانس آغازشد. رئیس کنفرانس طی نطقی دراولین اجلاس که در ۱۶ جولای ۱۹۸۴ در ژنو تشکیل وآغاز به کار نمود، اعلام داشت که علیرغم وجود کنوانسیون ۱۹۵۸ ژنو وکنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها،که در آنها بر وجود ارتباط واقعی بین کشتی و پرچم ثبت تصریح وتاکید گردیده ، هیچ گونه توافق بین المللی درمورد حداقل اصول ومقررات و شرایط لازم برای تعیین و تشخیص این مسئله به جود نیامده است و این موجب بروز اختلافات فاحشی بین مقررات ملی دول شده که بازتاب افزایش حجم ثبت کشتیها به صورت آزاد را درپی داشته و مشکلات زیادی را درامرکشتیرانی جهانی به وجود آورده است. بدین لحاظ مهمترین وظیفه واقدام کنوانسیون باید درجهت مشارکت هرچه بیشترکشورهای درحال توسعه درکشتیرانی بین المللی باشد و نتایجی حاصل گردد که نمونه بارز تامین عدالت، مساوات بین المللی باشد. لذا مهمترین کارکنوانسیون تعیین شرایط و حیطه «ارتباط واقعی» بود. درجریان بحث و بررسی برای تعریف این مقوله، کنفرانس با مشکلاتی مواجه گردید که ناشی از اختلاف نظر دربیان، تفسیر و تعریف این واژه بود. عملاً اختلاف دیدگاه کشورهای گروه (ب) و (۷۷) باعث به وجود آمدن دوموضع متفاوت درمورد ایجاد نوعی اصول و مقررات برای تعریف مقوله «ارتباط واقعی» و تحقق آن بین کشتی و دولت پرچم گردیده بود.
درمتن تلفیقی به منظوراستقرار خطوطی درمورد ایجاد شرایطی برای ثبت کشتیها که مورد قبول همه گروه ها باشد عواملی چون مشارکت درامور پرسنلی و سرمایه و همچنین مسئولیت دولت پرچم جهت تعریف وتحقق یک پیوند حقیقی مابین کشتی و دولت ثبت، ضروری تشخیص داده شده بود، منتهی اختلاف موجود ناشی ازنحوه برداشت از اصول ذکرشده درمتن بود. کشورهای گروه (ب) جهت تحقق ارتباط واقعی، به وجود کنترل مؤثر قضایی و اداری دولت صاحب پرچم برکشتیهای تحت ثبت آن تاکید داشتند و درنتیجه عوامل اداری این تعریف را مورد توجه قرار داده و از اصول پیشنهادی درمتن تلفیقی به نقش و مسئولیت دولت پرچم و استقرار یک اداره ملی دریایی توجه نمودند و حال آنکه گروه کشورهای (د) و (۷۷)، کنترل اقتصادی را مورد توجه قرار دادند ۱ وضمن قائل شدن اولویت برای عوامل اقتصادی، نوعی مشارکت درسرمایه و پرسنل کشتی را توسط دولت پرچم پیشنهاد نمودند وازآن به عنوان اصول اساسی برای ارتباط واقعی نام بردند. ماحصل بررسیهای کنفرانس، نوعی سازش بین نظرات دو جناح مخالف بود که منجر به تعریف شرایط ارتباط واقعی گردید.
الف- عوامل اداری تعریف ارتباط واقعی
درآستانه گشایش کنفرانس سخنگوی گروه (ب) عنوان نمود که «مقررات بین المللی زیادی دررابطه با مسائل ایمنی کشتیها و حفاظت محیط زیست دریایی و غیره وجود دارد که به اعتقاد آنها کلیه این قوانین بایستی ازطرف دولتها رعایت شود و همه آنها باید ترتیباتی را اتخاذ نمایند که صاحبان و بهره برداران و خدمه کشتیهای تحت پرچم آنان از استانداردهای لازم برخوردار بوده ودرمواقع ضروری مسئول و جوابگو باشند.»۱ به زعم این کشورها مسئولیت دولت پرچم درقبال کشتیها وتوان این دولت جهت کنترل مؤثربرروی کشتیهای تحت ثبت خود، برای ایجاد یک پیوند حقیقی میان کشتی ودولت ثبت، کفایت می کرد. بدین لحاظ آنها درجریان اقدامات مربوط به تدوین کنوانسیون همواره به تشکیل یک اداره ملی دریایی که بتواند برروی کشتیهای تحت ثبت خود کنترل مؤثر داشته باشد، تاکید نمودند. این پیشنهاد ازآنجایی ناشی میشد که گزارشهای موجود که پس ازوقوع حوادث بزرگ دریایی تهیه گردیده بود به وضوح مبین این امر بود که وقوع این گونه حوادث صرفاً به دلیل عدم مسئولیت مالکین و اداره کنندگان کشتیها نبوده است، بلکه اداره دریایی دولت صاحب پرچم نیز در به وجود آوردن چنین حوادثی مسئولیت داشته است. چنانکه مشاهده شده دراکثر مواقع اداره دریایی ازنظر کارآیی دریک شرایط بسیارابتدایی و ضعیفی بوده، به طوری که هیچ گونه کنترل واعمال نفوذی برروی کشتیهای تحت پرچم دولت خود نداشته است. براین جنبه از قضیه، بیشترکشورهای عضو جامعه اقتصادی اروپا تأکید داشتند به این منظور، دراجلاس کمیته مقدماتی درسال ۱۹۸۲ نماینده فرانسه تاکید نمود که «یکی از مهمترین مواردی که بایستی توسط کنفرانس درنظر گرفته شود مربوط به مسئولیت دول پرچم وبندردرقبال کشتیها میباشد.»۱ این موضوع همچنین توسط کنفدراسیون اتحاد تجارت آزاد بین المللی ۲ مورد تاکید قرارگرفت. درهمین اجلاس دربیانیه رئیس بخش کشتیرانی به دو حادثه ناگوار دریایی مربوط به کشتیهای پاسیفیک چارجر۳ و آموکوکادیز۴ که هردو از کشتیهای مدرن وتحت استاندارد و دارای اداره کنندگان متخصص بودند، اشاره شد و درخصوص علل بروز این حوادث، دو عامل مطرح و بیان شد: «اول آنکه وقوع این حوادث به دلیل عدم مسئولیت اداره دریایی دولت صاحب پرچم بوده که به علت شرایط بسیارنازل و ابتدایی نتوانسته است کنترل لازم وضروری را توسط بازرسان خود برروی صاحبان و اداره کنندگان کشتیهای نامبرده اعمال نماید ودوم اینکه، روشن شد که مجهزبودن کشتیها ومتخصص بودن مدیران و اداره کنندگان برطبق استانداردهای بین المللی و بدون توجه به اقدامات دولت پرچم به تنهایی موثر ومفید نخواهد بود. چرا که برطبق گزارشات موجود، اطمینان ازاستاندارد وکفایت خدمه ومدیریت مطابق با کنوانسیونهای سازمانهای بین المللی دریایی وکار درمورد کشتی پاسیفیک چارجر وجود داشته است».۵ بدین جهت وجود یک اداره دریایی با صلاحیت که درسطحی از استاندارد وقدرت باشد که بتواند به طورمؤثر برروی کشتیهای تحت پرچمش اعمال کنترل نماید، ضروری تشخیص داده شد. نهایتاً براساس این استدلال درمورد دوموضوع اتفاق نظر به وجود آمد:
۱- ایجاد یک اداره ملی ذیصلاحیت توسط دولت پرچم
۲- تحکیم نقش دولت پرچم درمدیریت شرکتهای مالک کشتیهایی که تحت پرچم آن دولت قرار دارند.
این موارد درطی کنفرانس به عنوان «حداقل عوامل اجباری وضروری»۱ پذیرفته شده و مورد شناسایی قرارگرفته بود تا اینکه پیوند میان کشتی و پرچم را بتوان واقعی و حقیقی محسوب نمود. بنابراین ازآنها به عنوان «عوامل اساسی ارتباط واقعی» ۲ نام برده شده بود وبعضی از نمایندگان نیز ازآن به عنوان «عوامل ضروری ارتباط واقعی» نام بردند.۳
وجود یک اداره دریایی ملی ذیصلاحیت
کشورهای گروه (ب) درجریان کارهای مربوط به کنفرانس مطرح نمودند که دولت صاحب پرچم به منظور رعایت استانداردهای ایمنی دردریا و جهت جلوگیری از آلودگی محیط زیست دریایی، برطبق اصول قبول شده بین المللی، باید نسبت به ایجاد یک اداره ملی ذیصلاحیت مبادرت نماید.طبیعتاً این اداره دریایی دو وظیفه عمده را برعهده خواهد داشت. ازیک سو با توجه به اصول ومقررات بین المللی به تدوین و تهیه مقررات دریایی میپردازد و ازسویی دیگر، باید نسبت به اجرای دقیق این مقررات توسط کشتیها اطمینان حاصل نماید.
تهیه مقررات دریایی ملی:
بدیهی است که ازمهمترین وظایف دولت پرچم جهت اطمینان از اجرای قطعی مقررات قضایی وکنترل خود برروی کشتیهایش تدوین قوانین دریایی میباشد که حتی المقدور منطبق با مقررات بین المللی بوده وبه حد کافی پیشرفته باشد. درجهت انجام این وظیفه دولت پرچم، کشورهای گروه (ب) پیشنهاد کردند که دولت پرچم باید به تهیه مقررات دریایی ملی پرداخته و همچنین جهت شناسایی مسئولیت صاحبان و مدیران کشتی، درموقع ثبت، اطلاعات مورد نیاز راجع به کشتی را دردفترثبت نماید.۱ بازتاب این پیشنهاد درکنوانسیون شرایط ثبت کشتیها مشخص شده است بر طبق مفاد ماده ۵ پاراگراف ۲ «دولت صاحب پرچم بایستی مقررات واستانداردهای بین المللی مورد قبول را علی الخصوص دررابطه با ایمنی کشتیها وافراد و پرسنل کشتی وجلوگیری از آلودگی محیط زیست دریایی اجرا نماید.»۲ ازسوی دیگر «دولت پرچم موظف است که دفتر ثبتی برای کشتیهای تحت پرچم خود تهیه نماید که درآن کلیه مشخصات فنی وسایر اطلاعات مربوط به کشتی و ملیت ونام ونشانی مالکین و اداره کنندگان کشتی درج شده باشد.»۳ ازجمله مواردی که ازنظر کشورهای گروه (ب) اهمیت ویژهای داشت و پیوسته در طول جریان مذاکرات آن را مورد توجه قرار داده بودند. اجرای مسئولیت صاحبان واقعی کشتی بود زیرا که این کشورها همواره با مشکلات زیادی که ناشی از بروزحوادث دریایی و همچنین عدم شناسایی مسئولیت بهره برداران کشتی بود، برخورد نموده بودند. این امردرمورد کشتیهای ثبت آزاد که احراز هویت مالکین و بالطبع مشخص نمودن مسئولیت آنها کارمشکلی بود، بیشتر صدق مینمود. ازدیدگاه این کشورها بایستی یکی ازعمدهترین و ضروریترین وظایف دولت صاحب پرچم درمواقع حوادث و سوانح دریایی، شناسایی مدیران و یا اشخاصی که به نوعی دراین موارد دارای مسئولیت و تعهداتی هستند، باشد.۴ به همین دلیل نیز این گروه ازکشورها برای ایجاد زمینهای که امکان شناسایی واحراز هویت اشخاص مسئول میسرگردد پافشاری نمودند. این مورد درکنوانسیون به اینصورت پیش بینی شده است که علاوه بردرج کلیه مشخصات مربوط به کشتی، میبایست جزئیات هرگونه رهن و یا مطالبات وموارد دیگر درمقابل کشتی به گونهای که درقوانین ومقررات ملی وضع گردیده باشد، دردفتر ثبت مربوط به کشتی درج شده باشد.۱ ازطرف دیگر کنوانسیون به صراحت اعلام میدارد که دولت ثبت موظف است اقدامات مقتضی معمول دارد تا اطمینان حاصل نماید مالک ویا بهره برداران و یا کسانیکه به عنوان مسئول مدیریت و عملیات کشتیها هستند به سهولت شناخته شوند و ضمناً دفاترثبت کشتی و اطلاعات مربوطه نیز باید دراختیار کسانی که قانوناً دربه دست آوردن و مطالعه آن ذینفع هستند قراربگیرد.۲ تهیه دفترملی ثبت دریایی که حاوی کلیه مشخصات کشتی، مالکین و بهره برداران آن است و درکنوانسیون پیش بینی شده است ازدوجهت حائزاهمیت است. اول آنکه به عنوان یکی ازعوامل مهم و اساسی ارتباط واقعی شناخته شده است ودیگر آنکه ازآن به عنوان یک عامل بسیار مهم درشناسایی وظایف بهره برداران واقعی کشتی و همچنین انجام آن وظایف نام برده شده است. درواقع دفترثبت مکانیزمی است که درکنوانسیون جهت ادای مسئولیت مالکین واقعی کشتیها به کارگرفته شده است.۳
اجرای قانون گذاری دریایی ملی
بدیهی است که فلسفه وجودی اداره دریایی با تدوین قوانین و همچنین اجرای قانون گذاری ملی برروی کشتیهایی که با پرچم آن دولت حرکت میکنند، تحقق خواهد یافت. در خصوص اجرای قوانین و کنترل دول برروی کشتیها، گروه کشورهای (ب) مواردی را پیشنهاد نموده بودند که به منظور اجرای دقیق قوانین ومقررات بین المللی و مطابقت کشتی با استانداردهای ناوبری که توسط کنوانسیونهای سازمانهای ذیصلاح تعیین شده بایستی هرکشتی توسط دولت پرچم مورد بازرسی ادواری قرارگیرد.۱ ودراین مورد آنها به همکاری دولت صاحب پرچم با دولت بندر اشاره نموده و الزاماتی را برعهده دولت ثبت میگذارند. مبنی براینکه اطلاعات ضروری مربوط به کشتی را دراختیار دولت بندرقراردهد تاکنترل دقیق کشتیها دراجرای اصول و مقررات پذیرفته شده بین المللی میسرشود. ضمن آنکه دولت بندر نیز موظف به همکاری لازم با دولت پرچم خواهد بود. ۲درواقع گروه (ب) اجرای مقررات و قوانین دریایی را برعهده دول بندر وپرچم قرار میدهد و جهت اجرای این وظایف مکانیزم بازرسی را پیشنهاد مینماید. پیشنهاد گروه (ب) درکنوانسیون به این صورت منعکس گردیده که «کشتیها بایستی مدارک لازم، بویژه مدارکی که سند حق اهتزاز پرچم آنهاست و همینطور سایرمدارکی که مؤید ومبین احترام به مقررات بین المللی است، همراه داشته باشند.۳